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【业务】公职人员涉嫌非职务违法和非职务犯罪,监委能否管辖,怎么办?
日期:2018-06-04 17:36 来源:微信公号我们都是纪检人作者: 四川省广元市利州区纪委监委案件审理室 陈诗文 浏览次数:2277次

文:四川省广元市利州区纪委监委案件审理室  陈诗文,来源:微信公号我们都是纪检人,感谢授权!

公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪,依据《国家监察法》和有关法律法规,监委能够管辖毋庸赘言,但针对公职人员涉嫌非职务违法和非职务犯罪,诸如酒驾、吸毒、贩毒、信用卡诈骗等一般行政违法和一般刑事犯罪,监委能否管辖?笔者认为不能。

从立法目的来看,管辖职务违法和职务犯罪才是监委的主责主业。

2017年底,为在全国各地推开国家监察体制改革试点工作,中央制发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》,全国人大常委会也制发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,这是监察体制改革的两项重要纲领性文件,直接反映了监察体制改革的初衷和精神。两项文件指出“设立省、市、县三级监察委员会,整合反腐败资源力量,完成相关机构、职能、人员转隶,明确监察委员会职能职责,赋予惩治腐败、调查职务违法犯罪行为的权限手段,建立与执法机关、司法机关的协调衔接机制。”


《国家监察法》第一条也开宗明义提出“为了深化国家监察体制改革,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖,深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化。”《国家监察法》第三条还明确了监委的职责定位是“依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作。”

从以上文件和条文不难看出,监察体制改革和国家监察法立法的初衷都是加强廉政建设和反腐败工作,国家监察法更是反腐败立法。监委的工作必须围绕廉政建设和反腐败工作,必须围绕公职人员公权力行使,必须围绕公职人员的职务违法和职务犯罪,这才是监委的主责主业,偏离了这一主责主业,不仅偏离了监委的职责定位,也背离了监察体制改革的初衷。

从监察法律法规体系来看,只有将监委管辖范围限缩为职务违法和职务犯罪,才能保证整个监察法律法规体系的融贯性。

《国家监察法》第三条明确监委对所有行使公权力的公职人员进行监察,注意此处对监委管辖对象有两个层面的限定,一是公职人员,二是行使公权力,两者缺一不可。《国家监察法》第十五条进一步明确“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:(一)中国共产党机关…;(二)…从事公务的人员;(三)…管理人员;(四)…从事管理的人员;(五)…从事管理的人员;(六)…依法履行公职的人员。”同样,该条文对监委对象不仅从单位性质上进行限定,而且还限定从事公务(职)或者管理,所谓从事公务(职)或者管理正是行使公权力的表现形式,再次强调了监察对象必须与职务相关。

中央纪委国家监委印发的《国家监察委员会管辖规定(试行)》对监委的管辖范围界定更加清晰明白。《国家监察委员会管辖规定(试行)》第二条规定“本规定所称管辖,是指国家监察委员会对监察对象职务违法和职务犯罪进行监督调查处置的权限和分工”,即无论监督调查或者处置,监委都只能对职务违法和职务犯罪进行管辖。

再来看《国家监察委员会管辖规定(试行)》二十一条第二款“公职人员以外的其他人员涉嫌第十六条、第十七条所列犯罪和非国家工作人员受贿罪,对非国家工作人员行贿罪,对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪的,由公安机关管辖。”我们不仅要反问既然有了第十六条和第十七条,为什么还要专门补充一款说明同样的罪名又归公安机关管辖呢?通过仔细阅读第十六条和第十七条就会发现,第十六条和第十七条规定的罪名之所以归监委管辖,是因为是公职人员在行使公权力过程中发生的,而第二十一条第二款规定的罪名之所以归公安部门管辖,是因为是公职人员以外的非公职人员在非行使公权力的过程中发生,所列罪名跟职务没有关系。看似表面罪名一样,实质侵犯的客体不一样,第十六条和第十七条不仅侵犯了相应的经济社会秩序利益,还侵犯了国家对职务活动的期待性和管理职能。

从客观效果来看,各类违法和犯罪行为纷繁复杂,管辖部门众多,监委不宜也不能将所有的违法行为和犯罪行为都纳入管辖。

实践中,违法行为和犯罪行为广义上分为民事违法行为、行政违法行为和刑事犯罪行为,其中行政违法行为又分为一般行政违法行为和行政职务违法行为,刑事犯罪行为又分为一般刑事犯罪行为和刑事职务犯罪行为。管辖这些违法行为和犯罪行为的部门更是数量众多,比如饲养宠物咬伤他人、医疗过错侵权等民事违法行为实行“不告不理”,如果告则归法院管辖;比如一般行政违法行为中的嫖娼行为归公安部门管辖,未达到刑事立案标准的偷逃税款行为归税务部门管辖,房屋乱搭乱建行为归城建部门管辖,医疗机构使用未经许可的医疗设备行为归卫生部门管辖;又比如一般刑事犯罪行为中的信用卡诈骗罪归公安部门管辖,危害国家安全的刑事案件归国家安全机关管辖,监狱内发生的刑事犯罪案件归监狱管辖,自诉刑事案件归法院管辖。

之所以会有如此多的部门(机关)管辖不同的违法和刑事犯罪行为,是因为每类违法和刑事犯罪行为都具有不同的专业性,将此类违法和刑事犯罪行为交给此类部门(机关)管辖更为便捷和高效,也更能使相关部门(机关)的权责相统一。从这个角度讲,监委作为政治机关,将职务违法和职务犯罪赋予其管辖,是跟其职责和地位相关的,如果硬性将民事违法、一般行政违法和一般刑事犯罪都纳入管辖,不仅会带来双重处罚的问题,而且实际中执行标准不一也极易产生同一违法或犯罪事实不同结论的冲突,故监委不宜也不能将所有违法和犯罪行为都纳入管辖。

既然监委对一般行政违法和一般刑事犯罪没有管辖权,那么监委在工作中发现公职人员涉嫌非职务违法和非职务犯罪时应当如何处理呢?

我想《国家监察法》第三十八条“初步核实工作结束后,核查组应当撰写初步核实情况报告,提出处理建议。承办部门应当提出分类处理意见。”和第三十九条“经过初步核实,对监察对象涉嫌职务违法犯罪,需要追究法律责任的,监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。”说的很清楚,即监委在工作中发现涉嫌行政违法和刑事犯罪时要分类处置,对其中涉嫌职务违法和职务犯罪的才能办理立案手续进行调查。

虽然条文并未明确规定监委在工作中发现非职务违法和非职务犯罪如何处理,但根据“法无授权即禁止”的法理,监委对非职务违法和非职务犯罪无权处理。监委无权处理是不是该行为就不处理呢?也不是。

在目前暂无相关立法依据的情况下,个人建议监委对在工作中发现的非职务违法和非职务犯罪行为应作为线索移交有关主管部门处理或者直接建议任免机关、单位履行主体责任给予处分,而不是大包大揽全部归自己管辖。

以上仅为个人观点,如有不妥,欢迎探讨。

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